3月27日，由河北省环境保护宣教中心主办的系列谈话节目《环境沙龙》在河北新闻网正式上线。据了解，这种以沙龙形式制作的环保节目在全国尚属首创。
　　《环境沙龙》采取主持人与三位嘉宾互动的方式，并且嘉宾一般来自不同领域，观点和视角相对独立。《环境沙龙》以生态文明建设大格局为背景，以焦点、难点以及前瞻性生态环境问题为关切，以邀请社会各界嘉宾展开自由讨论为形式，以广纳各方观点弘扬环境理性为宗旨，推动全社会对环境问题的深入思考和有效行动。该节目采取文字与图片相结合的形式，注重嘉宾生动的现场发挥，更注重前期策划和后期整理，具有很强的可读性。
　　本期以“新环保法纵横谈”为题，针对“保护优先”是原则还是口号，环境监察部门能否实施查封扣押，环保局能不能提起公益诉讼等问题展开了广泛探讨，深入浅出，见解独到，既有相当的理论价值，又有很强的实践意义。此前的三期主题分别为：“暗管，按什么管”、“环保部门在生态文明建设格局中的战略定位”、“河北环境保护的顶层设计”。

    链接：生态文明·焦点对话(http://tousu.hebnews.cn/node_99062.htm)

 

新《环保法》纵横谈

来源：河北新闻网 　2015-03-23 14:13:34 　责任编辑：贾希希

 

策划主持

张国兴，河北省环境保护宣传教育中心副主任，《河北环境保护》杂志执行主编

本期嘉宾

华冰群，河北省环境保护厅法规处副处长，中国法学会会员，河北省法学会理事

郑晓军，河北省环境执法监察局副局长

马绍峰，石家庄经济学院法政学院环境资源法教研室主任，环境法学博士，副教授

本期主题：新《环保法》纵横谈

主持人：新《环保法》今年实施，不仅对企业监管更严了，而且对地方政府对环保部门也更严了。这种变化的深刻背景是什么是沿着一种怎样的脉络在演化

华：对企业的严管实际有一个历史的衍变过程，用一句话可以概况为“从严到松，再从松到严”。1979年我们国家制定的第一部《环保法》，那时候叫试行，应该说第一部试行的《环保法》标准很高，落实程度很低。据有的资料说可能还不超过30%，就是大部分的标准落实不了。因为那个时候很多标准、制度都是从西方，特别是欧美国家直接移植过来的，没有经过本土化。 1989年是对1979年文本的一个修订，但1989年的标准明显就降低了，因为你不降低，跟中国实际不结合就落实不了。但随着上世纪90年代后期经济的快速发展，经济和环境的矛盾越来越突出。1996年有一个全国性的取缔“十五小”的活动，光河北取缔了10413家“十五小”企业。这个活动对全社会也是一个很大的震动。所以，到了1999年，国家就开始陆续提出很多新的制度和理念，比如总量控制、排污许可等等。这期间虽然《环保法》没有修订，但是一些单行环境保护法如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》都做过修订，甚至多次修订，总体上都是逐步趋严的态势。

郑：新《环保法》草案先后四次提交全国人大常委会，这在立法史上也是很少见的。前两审是以修正案的方式，后两审改为修订草案，这个转折主要是因为在审议过程中发现修正案方式有局限性，最后改为修订草案。我国环境保护方面的法律有20多部，执法大部分依靠单行法，对于《环境保护法》在众多环境法律中处于何种地位的争议长期以来一直存在。这次修法明确了《环境保护法》是环境领域的基础性法律，规定的是基本的环境制度。

马：现代环保法强调政府职责，环保领域需要政府及环保主管部门更多地主动管理，并为其设定了相应职责。《中华人民共和国水污染防治法》首提环境保护目标责任制和考核评价制度，新《环保法》进一步细化，并规定将考核结果向社会公开。《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》第四条规定更为全面：国家实行以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将大气环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有大气环境保护监督管理职责的主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。未完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。

此外，从法律责任上看，新增加了一个名词就是“引咎辞职”。在2005年松花江水污染事件的时候，当时的国家环保局总局局长就引咎辞职了，当时《环保法》并没有规定这项职责，但是他率先做出了这个举动，经过这么多年之后“引咎辞职”正式列入法条。我感觉环保立法这么多年来对政府法律职责、法律责任规定得越来越细，越来越严。

主持人：在这种变革的背后，有一个很大的指导思想，就是国家战略。我印象当中我们很久以前提出“在保护中发展，在发展中保护”，后来又提出“在发展中保护，在保护中发展”，再后来在领导讲话和相关文件中多有反复。可见对于环保与发展的优先序列问题，认识上冲突非常激烈。现在新的《环保法》出台了，而且非常明确提出保护优先原则，这个原则在新法有什么样的体现

马：新《环保法》提出保护优先，似乎有点超前，我个人目前对此有不同看法。我们国家在国际气候变化大会谈判的时候，提出最有利的一个根据就是“共同但有区别的责任原则”，我们仍然是发展中国家，发展是我们国家的第一要务，所以不应当承担和发达国家一样的义务。我们在国家上做出了这样的表态，就代表我们国家仍然存在很严峻的发展问题。在世界范围之内，提出“保护优先”之类的国家很少，基本上提出的都是可持续发展、协调发展，这也是符合国际环境法发展趋势的。我个人觉得这已经可以起到环境保护的目的了。现在提出“保护优先”，我感觉更多是一个口号。纵览整部环保法，真正体现这一原则的实质条款基本没有，大多数法律条款，包括环境规划、环评制度等，体现的还是可持续发展、协调发展的内涵。

华：我不太同意这个观点，我觉得至少有两条规定“保护优先”的内容。第一个是第29条规定的生态红线制度，生态红线实际是在重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等区域要实行严格的保护，这是体现了“保护优先”的原则的，首先是保护，在不损害、不破坏生态环境的基础上才能说发展。第二个是环评制度，新法明确规定，没有进行环评的项目不得开工建设，没有进行环评的规划不得组织实施。不过话说回来，真正实现保护优先，一部环保法是解决不了的。根子在政绩考核。如果对干部的考核不是这种考核，比如是考核环境，你原来是三级，现在空气质量是二级了，那我就从县长提到市长，他马上就重视环保了。因为这个指挥棒指挥的不太得当，所以导致人们现在想到先发展经济，环保往后再说，是这个概念。所以刚才你说这是一个口号、理念也对。就是首先要让各级领导从脑子里崩根儿弦，发展经济，环保是首先要考虑的。

郑：我们的法律制定有一个原则，它要适当超前一点，因为一旦法律规定下来就是管十几年几十年的事。提“保护优先”是适应现代经济社会发展的主基调的。

主持人：新的《环保法》赋予环保部门查封扣押权。不过查封扣押权赋予的是环保行政主管部门，没有赋予其委托的部门。请问环保行政主管部门的这项权利是否能够委托如果不能，作为委托执法的环境监察局在执法过程当中实施查封扣押的时候怎么去操作

郑：行政权力有的是可以委托的，比如现场检查权等，有的是禁止委托的，比如行政强制措施权。对此，《中华人民共和国行政强制法》有专门规定。查封扣押就属于典型的行政强制措施，这个不能委托。对于环境监察部门，查封扣押这块不能直接行使，只能是发现需要查封扣押的，先报行政主管部门批复，然后我们配合行政主管部门去实施查封扣押。查封、扣押必须由两名以上具有行政执法资格的环境行政执法人员实施，并出示执法身份证件。日常环境执法主要由环境监察队伍承担，那么，就需要环保局行政执法人员与环境监察部门的执法人员共同执行。华：在具体实施过程中，可能会遇到一些特殊情况，如不立即查封扣押就会造成证据灭失。对于这样的情况，环保部《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十三条作出了变通，即情况紧急，需要当场实施查封、扣押的，应当在实施后二十四小时内补办批准手续。环境保护主管部门负责人认为不需要实施查封、扣押的，应当立即解除。

主持人：新法跟旧法相比，总体上看是新法更严了，这个毋庸置疑。但也看到个别一些情况，好像变的更宽松了。比如，老《环保法》有限制治理，新《环保法》当中把这条改成了达标规划，没有了限期治理这一条。

华：我认为这是政府管理策略上从微观到宏观的转变。过去政府对一个企业或者对一类企业进行限期治理，规定一个时间要治理达标，否则可能面临关闭的危险。现在按照新《环保法》，比如说这个区域有100家企业，我就做个规划，2015年我治理10家，到2016年我治理20家，到2017年治理50家。政府根据财力和轻重缓急来总体把握。环保部门作为监管部门就加重了责任。我觉得这个比原来的限期治理制度更科学了，体现了政府是抓宏观的。

马：我认为新《环保法》不是去掉了限期治理，它仍然存在，只是变换一种“面孔”。新《环保法》里第60条，明确规定经营者超标或者超过总量控制排污的时候，环保主管部门可以停产限产，而且情况严重的可以责令其关闭。它和原《环保法》中限期治理的表述基本相当，只是把限期治理这四个字改为限制生产、停产整治等措施，给它细化了一点。所以我觉得限期治理不是取消了，而是说换了一种表达方法，其根本内容并没有变化。当然如果说有变化，主要是把限期治理的决定权由政府交给环保部门了，这是它的变化。

不过，另外一方面新《环保法》在这件事上也回避了一个问题。老《环保法》规定了什么样级别的企业由什么样级别的政府来行使关闭权，但是新《环保法》里面只说了一条，就是报经有批准权的人民政府去责令其关闭，没有明确具体操作问题。在这种情况下，我觉得原来的老《环保法》规定仍可以作为一个依据，比如中央一级的企业就由国务院来批准它的关闭，省一级、市一级分别依此类推，就可以了。

郑：限期治理没有写到新《环保法》里来，我觉得本质上它没有存在的意义了。为什么这么说呢第一点，本身新《环保法》已经规定停产、限产，环保部门可以制定措施；第二点，限期治理也存在一定的弊端。比如，对这个企业限期3个月治理完，他从第一个月开始到第三个月这段时间仍然在排污超标怎么办，这个不好解决，法律上根本没办法。

主持人：信息公开是2014年4月颁布的新《环保法》的一个专章，这是一个很大的突破。稍后在同年的11月，河北省人大常委会首度破冰，在全国率先出台的地方性法规《河北省环境保护公众参与条例》中，也把信息公开作为总则之后的第二章，地位突出。紧随其后同年12月，环保部也出台了《企业事业单位环境信息公开办法》。当然，早在2007年国务院已经出台《中华人民共和国政府信息公开条例》。各位嘉宾能否谈一谈，在环境信息公开方面，河北省的条例有没有突破如果在执行过程中，河北省人大的《条例》和环保部的规定出现不一致，怎么执行

华：2013年底的时候，沧州有个案子。当时是陕西省的一个我从来没听说过的县，那个县的一个人要求沧州市沧县的一个饮料厂公开环评文件，沧县环保局说“你是哪的，干什么用的”人家说“我就根据国务院的信息公开条例申请公开”。没有办法，最后申请人告到法院，后来又到沧州环保局复议，沧州环保局支持了申请人的主张，但沧县还是没有公开，所以后来又到省环保厅举报，折腾了一大圈。我当时就有一个印象，国务院的信息公开条例，虽然规定申请人“可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，提出信息公开申请。这实际是对申请信息公开的申请人做了适当的限制，但限制得也微乎其微，从而导致了申请人范围的无限扩大。现在《河北省环境保护公众参与条例》更进一步，对申请人删去了任何限制性条件，社会公众都可以申请信息公开。表面看这好像是一个进步，但我感觉这也存在问题，至少行政成本增加了，对行政资源也造成相当的浪费。

马：河北省人大常委会的条例有许多突破，比如实习专家立法、省部联合立法，首次规定重点排污单位的类型，并提出对政府及有关部门主要负责人、重点排污单位负责人等环境保护相关责任人员，进行环境教育培训等等。我谈谈效力问题。《河北省环境保护公众参与条例》是省人大常委会制订的，属于省级地方法规，环保部制订的《企业事业单位环境信息公开办法》属于部委规章。二者如果发生不一致的话，应该由他们的共同上级机关，即国务院加以裁决。国务院认为应该适用地方法规的，那就执行地方法规。如果国务院认为应当执行环保部的规定，这个时候就变了，因为国务院和环保部属于一个系统，都属于行政部门。为了防止法律意义上的“偏袒”，这时候就不是由国务院来决定了，应该提交全国人大常委会来加以裁决。

华：这涉及到一个法律适用问题。适用问题的原则，当然，国务院从层级上是高于省人大的，国务院行政法规高于省人大制定的地方法规。但是，就省人大条例和环保部的规章比较而言，两种情况：一种是省人大的条例高于部委的规章。什么情况呢就是部委的规章是没有法律授权制订的管理性的规章，这个是低于省级人大条例的效力的。如果说部委的规章是根据法律授权制订的，跟这个法律的规定又不冲突的，这种规章是高于地方法规的，就是要优先适用部委规章。

刚才马教授谈的冲突问题，说要提交国务院裁决，实际上不是这样的。国务院裁决的是省政府的规章和国务院部委规章之间的冲突，以及国务院相关部门之间各自的规章之间的冲突。但是，如果地方法规和部委规章出现了不一致的时候，需要提交全国人大常委会裁决，不能提交国务院裁决，因为国务院无权撤销地方性法规。国务院决定在一个地方适用地方性法规的规定，这应当看作是政府对权力机关的尊重和服从，这不算是裁决。

马：我补充一点，按照《中华人民共和国立法法》86条的明确规定，地方性法规和部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，确实先由国务院提出意见，这里说的地方性法规当然包括省人大的条例。这个是有明确规定的。

主持人：环境公益诉讼一直在呼吁，新的《环保法》终于给它奠了基。许多媒体在讨论环境公益诉讼这个事的时候，认为主要阻力在法院，因为法院没有积极性去接手这件事。各位嘉宾对此有什么见解

马：在实际中不排除有这种现象。法院现在平常的官司都很多，加上环保官司，法官更忙得不得了了。这个就涉及到司法体制改革。就环保诉讼来说，我觉得，首先一个省至少要设立一个专门的环保法庭。现在是好多偏远地区都设立了，发达地区反而没设立。第二为了保证审判质量，必须让真正有环保法背景的人做法官，或者加强法官的环保法培训。

华：在这里，我先谈谈公益诉讼的主体问题。新《环保法》只规定从事环境公益行动的组织才有资格，这个规定范围有点小了。我觉得它的不足在哪呢一是没有把环保部门作为一个公益诉讼的主体，二是没有把检察院作为一个公益诉讼的主体，因为这俩部门都是代表国家来行使某些权力的。这个有例在先。《海洋法》就规定，对海洋造成损害的，海洋部门可以代表国家提起诉讼，那么环保部门为什么不能做

马：新《环保法》58条确实规定了提起公益诉讼的组织。首先说一下，公益诉讼实际包括两种，一种是环境民事公益诉讼，一种是环境行政公益诉讼。说到公益诉讼主体，其实我认为没有把环保机构和检察机构写进来，并不意味着排除其主体资格。为什么呢因为这条规定只是针对社会组织所确立的准确标准。在新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》里面专门规定，有关机构和有关组织依法可以提起环境公益诉讼，这里的有关机构当然包括环保机构、检察机构，甚至还包括其他和资源管理相关的若干机构。

另外像云南、贵州，它的地方性的规定中，专门列举了可以提起环境公益诉讼的主体，就包括环保机构和检察机构等有关的机构。如果新环保法的规定不合适的地方是什么呢是它仅仅列举了社会组织，且门槛过高，同时没有把相关的机构给明确下来，让人产生歧义。

主持人：能不能给环保部门工作人员提点建议，如何有效实施监管，同时规避一些执法风险点

郑：省环境监察局也在不断研究，怎么样才能尽职免责。以前规定，监察部门每月要对所有企业进行全面检查，但是，目前的情况，一是执法人员的人力、精力、物力有限，有的市县企业比较多所有企业不能全部被检查，二是一些被列入十五小的非法企业因未注册或生产隐蔽就会被漏检，一旦出现了非法排污的问题，执法人员就会被追责。我们在工作机制上制定了一些规范性程序，杜绝执法的不规范和随意性，减少执法的乱作为，同时，我们要求各级监察部门在年初制定监察计划，将年度工作列入监察计划之中，按计划安排执法监察工作。

马：郑局长说的非常有道理，我也补充一点。我觉得在现阶段，风险确实有。但是，是不是出了问题，一定追究的是过错责任呢这个确实有待于商榷，因为有的时候确实无论你如何尽力，也是无法避免这个结果的出现，所以需要客观的来判断。那么这种情况之下，到底需不需要出台尽职免责的规定呢

目前在实践当中有这种做法，河南省焦作市环保局和焦作市的监察局，联合印发了一个《焦作市环境保护违法违纪行为处分适用实施办法》，将尽职作为免责条件，明确写入了这个实施办法。比如说，对在工作范围内已按照职责和法律法规要求尽职尽责，但因为被管理单位隐瞒事实，弄虚作假，导致行政行为不当或者违法的，就是你自己藏猫腻，我根据现有的手段查不出来；再比如，因前置行政行为，就是在前的、在先的违法审批行为等等不当或者违法导致现在的行政行为不当或者违法；还有，无正当理由拒不执行监管指令，关闭淘汰后擅自恢复生产发生的事故等等，一共有八种情形，这八种情形将不予追究行政机关及工作人员的责任。

我觉得焦作市这种做法，应该来说是有它的合理性的，使环境执法人员心中有数，不枉不纵。在立法上，我们呼唤有这样的东西出台，哪怕级别不是很高，也具有其积极意义，体现法律的公平。

华：我觉得环保部门需要进一步做好实施这部新《环保法》的准备工作。怎么讲呢新的环保法和其他相关的单行法有很多不一致的规定，怎么解决举一个例子，比如在建项目出现了未批先建的情况，按老《环保法》是先停止建设，改正违法行为，先去补办手续，不补办手续的再罚款。新《环保法》不是这样，未批先建就要罚，没有先改正的机会了。这个罚按哪个罚有人说，那就按环评法的处罚额度去处罚，我认为这么做不行，我不太赞同这个观点，为什么环评法设定的处罚种类和条款，适用条件是先改正，逾期不改正才适用那个处罚。现在按新《环保法》就不一样了，未批先建就得罚，但是它没有规定出处罚的种类和标准。不好操作。像类似这样的冲突在新法里还有不少。

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