京津冀首部协同法规如何炼成

 

   （河北日报2020年1月20日）1月18日，天津市十七届人大三次会议表决通过《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。至此，同一文本三地施行，京津冀诞生首部协同法规。

 此前，河北省、北京市已分别于1月11日、17日在本地人代会上表决通过《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。

“这是我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，率先在省级层面为全国区域协同立法提供了制度范本。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰评价。

 立法背后有着怎样的故事？对全国区域协同立法有何借鉴意义？记者采访了有关专家进行解读。

 填补立法空白，破解痛点难点

 京津冀三省市条例高票通过，当这一好消息传到省生态环境厅机动车处，工作人员连连称好。“京津冀联防联治纳入法治化轨道，更有利于我们加强监管。”机动车处副处长戴喜明说。

 这意味着，京津冀协同立法取得重大成果，三地机动车污染防治迈入联防联治新阶段。

 此前，如何加强机动车和非道路移动机械监管，一直是戴喜明和同事们的烦恼。随着高速公路、国道等交通体系快速发展，机动车污染已经打破区域界限，机动车的流动性及属地化管理给三地联防联治带来挑战。

 目前，京津冀三地机动车保有量近3000万辆，其中我省机动车保有量达1687.6万辆，每天仅外省重型柴油货车入境车辆就达约14.8万辆次，机动车排放占污染源比例15%至32%，已成为大气污染物重要来源。

 自2014年2月京津冀协同发展上升为重大国家战略以来，生态等重点领域率先实现突破，大气污染防治取得新进展。近六年来，三地打破行政区域限制，实行污染联防联控联治，区域空气质量明显改善。

 2014年4月，京津冀协同发展战略刚刚提出两个月，省人大常委会就倡议建立三省市协同立法机制，三地开启了京津冀协同立法帷幕。几年来，三省市人大常委会加强顶层设计，探索建立了联席会议、协商沟通、立法规划协同、法规清理常态化等协同立法机制，搭建起协同立法的“四梁八柱”。

 大气污染防治，既是攻坚战，又是持久战，需持续用力，久久为功。“坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治。”2019年1月，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上提出明确要求，为京津冀生态治理指明了方向。

 协同出题目，立法做文章。2019年，三省市人大常委会从机动车污染防治破题，将机动车污染防治条例列为京津冀重点协同立法项目，推动协同立法向纵深拓展。经过努力探索，三地条例于近日同步出台，填补了全国和我省没有相关法规的空白，为京津冀协同发展提供了有力法治保障。

 “条例立足京津冀生态环境支撑区功能定位，强化了与北京、天津污染防治的区域协同。”戴喜明介绍，条例提供了探索性的制度引领，比如三省市共建信息共享、新车抽查抽检、非道路移动机械登记管理制度等，把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，让京津冀协同发展在法治轨道上纵深推进。

 “越来越多的蓝天白云，越来越强有力的法治保障，更坚定了我们打赢蓝天保卫战，推进京津冀协同发展的信心和决心。”戴喜明说。

 坚持求同存异，实现合作共赢

 在省人大常委会法工委主任周英看来，条例出台的最大意义，在于京津冀协同立法实现破局。

 与以往只是在立法计划、相关章节上互通有无不同，此次三省市人大常委会不断创新立法模式，最大程度推进条例内容协同和文本协同。

 据了解，一年来，仅大型的协同立法工作会议就先后举行了11次，小的交流会更是不计其数。我省与京津两市人大常委会进行了全程沟通和完整对接，在立法宗旨、规范内容、法律责任方面谋求共识、相互补益、实施联动。

 这是合作的结果。“深化京津冀区域机动车污染防治联防联控，我们应自觉打破‘一亩三分地’思维，在加强沟通协商上做好做足文章，努力实现合作共赢。”周英认为。

 立法过程中，三省市人大常委会在兼顾三地管理需求的基础上，最大程度促进立法协同，推进立法目的、基本原则、适用范围、主要监管制度等规范一致。

 比如，最开始河北拟定的条例名称为《河北省机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》。最终，经过反复沟通，根据京津冀协同立法要求，结合大气污染防治法相关表述和国家机动车排放新标准的推行，我省将条例标题中的“排气”一词改为“排放”。由此，三省市在立法题目上达成了统一。

 此外，条例还专设区域协同一章，就京津冀联防联控联治作出规定，明确三地将建立协调机制，通过区域会商、信息共享、联合执法、重污染天气应对、科研合作等方式开展联合防治，并就三地共建信息共享、新车抽检抽查、非道路移动机械登记管理等机制作出详细规定。

 通过三省市人大常委会一致努力，条例不仅题目、结构、措施一致，就连审议节奏、出台时间也相对一致，京津冀协同立法实现重大突破。

 全面协同立法能否破局，求同存异是关键一步。条例还体现了包容的原则。

 “既要服从京津冀协同发展大局，又要切实保障人民群众的利益，立法过程中深感责任重大。”周英认为，协同不是等同，既要加强三地之间顶层设计、制度安排、协调联动等趋同性，也应看到三地之间经济社会发展差异。

 比如，北京市方面曾希望三省市共建新车抽检抽查协同机制，对新车排放超标情况进行联合检查。我省在组织专家对此进行充分论证后认为，从源头加强管控是大势所趋，但由于河北监测设备、环保力量较弱，一步到位容易带来后续问题。

 “对此，我们将条款改为‘探索建立’，对这一政策作出前瞻性规定，同时又为循序渐进分步实施留下准备时间。”周英介绍。

 再比如，北京在条例中规定，对机动车排放检验机构实行累积积分管理制度，累积到一定分数将暂停检验业务。由于河北缺乏实践基础，目前条件不成熟，并没有将这一条款写入条例。

 推进协同立法过程中，三地人大常委会始终坚持在构建协同协调机制基础上，切实考虑三地经济社会发展水平、行政执法能力建设等因素，不搞一刀切。“坚持求同存异，既满足协同需要，又照顾彼此关切，实现了三地共赢。”周英深有感触。

 广泛征求意见，确保落地见效

 “应压实重点用车单位监督管理责任，建议将处罚上限提高到30万元。”

 “重罚可以，但要考虑企业承受能力，建议罚款不超过5万元。”

 ……

 1月4日，条例草案提请省十三届人大三次会议审议前3天，省人大常委会专门就重点用车单位处罚问题召开了一次座谈会，征求各方意见。会议室内气氛热烈，大家踊跃发言。

 经过反复讨论研究，最终决定参照京津标准，同时尊重河北实际情况，将条例草案修改为分段计罚方式。草案规定，重点用车单位违反规定，由生态环境主管部门责令改正，处一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，处三万元以上五万元以下罚款。

 像这样的修改，工作人员已经不记得改了多少次。倾听民声、广开言路，贯穿于条例草案形成的全过程。

 在省委主持下开展立法协商，省政协组织各民主党派和政协委员共提出涉及9个条款的意见和建议，全部予以吸收；

 发挥人大代表主体作用，两次书面征求全体省人大代表意见，分赴11个设区市和定州市、辛集市分别召开座谈会，面对面征求省人大代表意见；

 征求省领导和省直有关部门、设区市人大常委会意见，并委托设区的市人大常委会征求市县党委、政府意见；

 拓宽社会公众参与立法渠道，将草案在河北日报、河北人大官方网站全文刊发；

 赴北京召开全国人大常委会法工委、生态环境部、知名高校和科研机构专家参加的论证会；

 召开行业协会、重点用车单位、机动车排放检验机构、维修检测企业、机动车车主等参加的专题座谈会；

 赴廊坊、沧州、邯郸、唐山、邢台、保定、衡水、辛集、定州等地开展立法调研；

 ……

 从议题设置，到谋篇布局，再到具体表述，共计征求2200余人次意见，吸收230多条建议，为良法善治奠定坚实基础。

 经过反复征求意见，条例草案作出多处重要修改：

 ——“加强新车出厂监督管理”的新提法，有望使监督闭环进一步完善；

 ——“实施油路车统筹治理”的建议，为推进源头控制指明了政策导向；

 ——增加将重点用车单位重型柴油车环保达标情况纳入信用管理的规定，进一步增强了法规刚性；

 ——明确由县级以上人民政府生态环境部门牵头，建立排放污染防治信息系统，为信息共享明确主体责任。

 ……

 历经3次审议、一年多时间，经过反复修改、精心打磨，1月7日，省十三届人大三次会议上，这份凝结了智慧和心血的条例草案摆在了700多名人大代表面前。“系统全面、重点突出，建议本次会议予以表决。”代表们对条例草案给予高度评价。

 1月11日下午，《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》在省十三届人大三次会议闭幕会上高票表决通过。

 立法只是第一步，关键还在于落到实处。周英介绍，今年，省人大常委会将重点对法规实施情况进行专题调研督查和执法检查，促进法规全面落实，并结合实际对法规进行评估和优化，推动京津冀协同发展向纵深拓展。

 “下一步，我们还探索将立法协同范围向更广更深层次扩展，为京津冀协同发展战略提供有力法治保障。”周英说。