强化环境执法 推进生态文明建设

环监局一队队长  钱鹏

    党的十八大报告中指出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这是我们党首次把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述，并将生态文明建设上升为五位一体的新高度。报告进一步指出，“保护生态环境必须依靠制度”。而法律制度，是保护生态环境最重要的制度手段。要看到，自改革开放以来，我国环境法制建设发展迅速，但却因为在执法环节，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在，导致环境法治总体效果不尽人意。当前应尽快强化环境执法，积极推进生态文明建设。

从这些年的环境执法实际工作来看，当前环境执法工作主要存在以下难点亟待破解。

一是一些地方政府仍然热衷增长轻视环保，进而导致实践中地方保护和行政干预问题突出，许多地方政府只要“环境服务”，不要环境管理，不要环境保护，更不要环境执法。探究近年来全国有影响的环境违法案件或环境群体性事件，几乎背后都或多或少地隐藏着地方政府的身影。

二是“关系”考验“权力”、“人情”较量“法理”、法治要比拼人治，执法要抵挡“托请”。要保障环境执法公正，执法者必须严格以事实为依据，以法律为准绳，独立开展执法活动。但在现实执法过程中，执法者很难置身事外，要承受来自方方面面的干扰，这其中有来自亲朋好友的、家庭的，甚至还有来至上层领导的，使执法者的压力不断增强，进而产生畏难情绪、畏惧心理。尤其是对于基层的环境执法，因乡土社会中“熟人关系”的存在而严重影响执法效果的情况更是十分普遍。因此，要想严明环境执法，执法者的执法“权力”经常要面对各种“关系”托请的考验，“法理”经常面对“人情”的挑战。

三是环境法律法规不健全，环境执法面临无法可依，有法难依之难。环境执法必须是依“法”执法，依“法”执法的前提首先是有“法”可依。自改革开放以来，我国环境法制建设发展迅速，目前已经初步形成了以《环境保护法》为基础，以污染防治法和生态保护法为两大支柱的环境保护法律体系。然而在环境执法过程中，仍然存在立法规定空白、立法规定不全、立法法规定不细、立法规定缺乏可操作性等问题，常常导致环境执法与法无据。

四是境职能监管体制不顺，环境执法往往面临多头执法、无人执法之难。在环境职能监管方面，我国实行的是“统管”、“分管”结合的监管模式。环保部门是“统管”部门，“对环境保护工作实施统一监督管理”，而“分管”部门，包括国家海洋行政主管部门、港务监督和各级土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等，则依法分管某一类污染源防治或某一类自然资源的保护监管工作。统管部门与分管部门之间执法地位平等，不存在行政上的隶属关系，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。这种体制安排的后果，使环境管理依赖于各个部门之间的协调和合作。但在环境监管实践中，各部门往往把本机构的行政权行使同国家行政总权割裂开来，从自己部门的狭隘利益出发，对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极对策，实践中部门保护主义、条条主义盛行。

五是环境执法队伍．执法能力建设不足。在我国现行的政治体制下，无论是在中央还是地方层次，环境保护部门都是一个弱势部门，在人力、财力、技术和执法能力诸方面都存在不足，无法满足环境保护需要。尤其是财力方面，环境保护部门亟待加大财力支持。由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，存在环境执法装备差、监控手段落后、环保人员少而且素质参差不齐、经费难以保障、环境执法手段简单等问题。

针对上述难点，建议采取以下措施进行破解。

一是将环境保护纳入地方政府政绩考核标准，建立一票否决制，完善落实环境保护“党政同责、一岗双责”制度。在制度建设层面，各级党委、政府对本地区环境质量负责，把污染物总量控制、环境质量改善等主要环保指标纳入地方各级党委、政府的政绩考核体系，建立、健全“环保一票否决”制度，引导地方各级党委人民政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。

二是弘扬法治精神，强化环境执法廉洁自律体系建设。为改善环境执法难的现状，需对症下药。一方面要弘扬法治精神，树立法治信仰，保障法律权威，抵制各种“人情”、“关系”、“请托”。另一方面，要梳理环境执法廉政风险点，强化廉洁执法制度建设，强化对环境执法的纪律监督，使之不敢接受各种“人情”、“关系”、“请托”。

三是建立、健全环境法律法规，使环境执法有法可依。环境行政执法，“有法可依”是基础和前提，为了突破我国目前环境执法难的现状，首要任务就是加快立法步伐。一方面填补环境保护各领域的法律空白，另一方面要尽早出台与环境法律相配套的法规和规章。另外，还应进一步加强我国环境保护法律、法规的可操作性。

四是通过法律明确规定统管．分管部门地位及职责权限，理顺环境职能监管体制。在统管部门和分管部门关系方面，应该将环境保护综合部门的功能定位为“综合协调”，其职能实际上是包含了协调、指导、监督和服务四个方面的内容。为使分管部门真正负起有关环境保护监督管理的责任，在立法时就必须明确指明负责的部门及其相应的职能，从而在职责权限上做出明确的划分。

五是加强环境执法队伍建设，保障财力、人力．技术和执法手段支持。应该提高执法人员的政策业务素质、执法操作能力。要加大对环境执法的人员投入、设备投入和技术投入，改善环境执法手段和条件，增加环境执法机构的执法资源。在执法硬件方面，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的预算投入，更新和完善环境执法和宣教设备，确保其拥有先进的设备和仪器，推进执法手段的科学化、现代化，提高执法队伍的快速反应能力，保证执法的准确性、时效性和科学性。